Durante años, cuando se abordaba el ecosistema de las contrataciones públicas en el Perú, la atención se centraba casi exclusivamente en los procedimientos. El debate corporativo y gubernamental se limitaba a analizar las distintas modalidades de selección, los plazos de las bases o los criterios de evaluación de ofertas. Se trataba, fundamentalmente, de una conversación jurídica orientada a las reglas, bajo la premisa de que los problemas del sistema se corregirían simplemente ajustando los trámites documentales.
Esta visión procedimental ha sido tan dominante que prácticamente no se cuestionó durante décadas. Sin embargo, como se profundiza en el reciente libro Comentarios al Reglamento y Ley General de Contrataciones Públicas (2026), este enfoque tradicional resulta insuficiente para explicar las dinámicas reales de la práctica estatal. La promulgación de la Ley N.º 32069 y su respectivo reglamento introducen un quiebre de paradigma: la contratación pública deja de ser un trámite administrativo aislado y pasa a integrarse plenamente en la lógica de la cadena de abastecimiento del Estado.
No estamos ante un simple ajuste conceptual o una mejora técnica menor; lo que se transforma es el origen desde el cual se gestionan los problemas y se diseñan las soluciones, migrando el sistema desde una perspectiva puramente procedimental hacia una visión integral de gestión.
La Contratación como Eje de un Sistema Integrado
Bajo este nuevo marco normativo, la contratación pública no puede seguir analizándose de manera independiente como si fuera un evento desconectado del resto de la administración. La Ley N.º 32069 la inserta definitivamente dentro del Sistema Nacional de Abastecimiento. Esto implica que la compra ahora forma parte de un proceso continuo y macro que arranca con la identificación clara de la necesidad, se consolida en la planificación, avanza hacia la adquisición y se extiende mucho más allá de la firma del contrato, proyectándose firmemente en la gestión y supervisión de lo contratado.
Este nuevo enfoque estratégico reconfigura la importancia de cada etapa operativa. El reglamento determina expresamente que las actuaciones preparatorias abarcan de manera integral todas las acciones ejecutadas desde la planificación inicial en el Cuadro Multianual de Necesidades (CMN) hasta antes de la convocatoria oficial del proceso. Al adelantar el punto de inicio de la contratación, la ley obliga a las entidades a enfocarse en una fase que históricamente fue ignorada. Mientras que en el pasado se creía que el éxito o fracaso de una compra pública se definía estrictamente en el proceso de selección, la realidad demuestra que la mayoría de las deficiencias nacen mucho antes de que el concurso sea publicado.
Los requerimientos deficientes, las estimaciones presupuestarias poco reales o las necesidades mal identificadas terminan por condenar el resultado final de los proyectos. Frente a estas fallas de origen, el procedimiento de selección no puede corregir la base defectuosa sobre la cual opera. Un claro ejemplo se observa en diversos gobiernos locales, donde las áreas usuarias solicitan «servicios de limpieza para el año» sin detallar frecuencias, locales, horarios ni el personal indispensable para la tarea. El comité de selección procesa el trámite con los recursos disponibles, pero la fase de ejecución contractual se convierte en una fuente constante de controversias debido a que el contrato firmado no refleja las necesidades reales de la institución. El problema real jamás estuvo en el concurso público, sino en la mala formulación inicial de la necesidad. El nuevo sistema busca resolver esta deficiencia de raíz, exigiendo un enfoque riguroso en la definición técnica del requerimiento antes que en la burocracia documental.
La Planificación como Eje: El CMN y el Fin de la Improvisación
Al trasladarse el inicio del sistema hacia la fase de planificación, el Cuadro Multianual de Necesidades (CMN) abandona su rol como mero requisito formal y se convierte en el núcleo de la gestión de compras. Su propósito no es el simple cumplimiento de una exigencia de la norma, sino ordenar la demanda de bienes y servicios del Estado, priorizar los requerimientos urgentes y dotar de coherencia temporal a las adquisiciones públicas. En términos estratégicos, esto permite que las compras públicas respondan a objetivos de largo plazo y no a la improvisación de las emergencias cotidianas.
Este cambio de disciplina se hace evidente en el tratamiento de los denominados contratos menores. Con la nueva normativa, incluso estas contrataciones de menor cuantía deben responder de forma obligatoria a necesidades previamente incorporadas en el CMN. Este candado legal elimina la posibilidad de realizar compras al margen de la planificación institucional, rompiendo con una práctica muy extendida en la administración pública, donde las decisiones de compra suelen tomarse de forma puramente reactiva.
El modelo de «aparece la necesidad y se contrata de inmediato» genera sobrecostos y serias distorsiones en el presupuesto público. Consideremos el caso real de una dirección regional de educación que omitió programar la adquisición de cuadernos de trabajo en su CMN durante el mes de marzo. En septiembre, ante el reclamo de las instituciones educativas, la entidad se ve obligada a iniciar un proceso de compra urgente que termina asumiendo un sobrecosto de casi un 50% por encima de los precios de mercado, además de concretar una entrega tardía que afecta directamente a los usuarios del servicio. La ley implementa una disciplina estricta para mitigar estos escenarios, pero es indispensable recordar que la norma por sí sola puede imponer la obligación de planificar, pero no puede dotar de calidad ni de criterio técnico a dicha planificación. Es en este punto crítico donde el diseño legal se enfrenta directamente con las capacidades operativas de cada entidad.
De la Uniformidad a la Estrategia: Segmentación y Gestión del Riesgo
Uno de los aportes más innovadores de este cambio normativo radica en la obligatoriedad de la segmentación de las contrataciones. La Ley establece que las entidades públicas deben clasificar sus adquisiciones considerando dos variables cruzadas: su cuantía económica y su nivel de riesgo operacional. A partir de este análisis, las compras deben dividirse en cuatro categorías precisas:
- Contrataciones Rutinarias: Caracterizadas por una baja cuantía económica y un bajo riesgo operativo.DOCX
- Contrataciones Operacionales: Aquellas que asocian características específicas según el volumen o impacto en la operación diaria.DOCX
- Contrataciones Críticas: Aquellas que presentan un alto nivel de riesgo para la continuidad de los servicios de la entidad.DOCX
- Contrataciones Estratégicas: Adquisiciones de alta cuantía económica y un elevado nivel de riesgo para los objetivos del Estado.DOCX
Esta clasificación no constituye una simple etiqueta burocrática; su valor reside en la flexibilidad estratégica que otorga al comprador público. Históricamente, el sistema operaba bajo una lógica de uniformidad legal, aplicando las mismas reglas rígidas a adquisiciones de naturaleza completamente opuesta. Para dimensionar la ineficiencia de dicho modelo, basta contrastar dos operaciones habituales del Estado. Por un lado, la compra mensual de resmas de papel para las oficinas administrativas representa una operación de baja cuantía, bajo riesgo y que se desarrolla en un mercado altamente competitivo. Por el otro, la adquisición de un sistema informático para la gestión integral de un hospital implica una inversión de alta cuantía, un elevado riesgo operativo y un mercado con pocos proveedores calificados.
Gobernar ambas realidades bajo las mismas pautas procedimentales es un error de gestión. La segmentación de la Ley N.º 32069 reconoce estas diferencias y permite adaptar el esfuerzo administrativo: para los bienes rutinarios se busca maximizar la velocidad y la eficiencia; mientras que para los proyectos estratégicos se prioriza la gestión de riesgos, el análisis exhaustivo de ofertas y la exigencia de garantías sólidas. No obstante, la correcta aplicación de este enfoque exige que los funcionarios de las áreas de logística posean el criterio técnico y la autoridad necesaria para clasificar cada proceso. Si una entidad clasifica erróneamente un requerimiento —por ejemplo, etiquetando como «rutinaria» una compra crítica con el fin de eludir controles—, el sistema se desvirtúa y abre espacios a decisiones totalmente arbitrarias. La ley proporciona la herramienta de gestión, pero el juicio y la ética profesional dependen de los operadores del sistema.
El Verdadero Reto: Capacidad Institucional para un Sistema Sofisticado
En el papel, el modelo introducido por la Ley 32069 contrataciones públicas muestra una coherencia estructural muy superior al diseño anterior, al articular la planificación del CMN, el análisis estratégico de los mercados y la segmentación de riesgos en una sola hoja de ruta. Desde la perspectiva del diseño legal, el avance en la gestión pública es innegable.
Sin embargo, el éxito real del sistema no se define en su redacción legal, sino en las capacidades de las instituciones que deben ejecutarlo, ya que este nuevo esquema es significativamente más exigente que el precedente. Requiere de áreas usuarias con alta competencia técnica para definir requerimientos, dependencias de logística con sólida capacidad analítica de mercados y niveles de articulación interna que suelen ser limitados en los gobiernos regionales y locales. Sin estas competencias institucionales previas, la reforma corre el riesgo de traducirse únicamente en un incremento de la carga formal —más trámites, plazos extensos y mayores requisitos regulatorios— sin resolver las ineficiencias de fondo que retrasan las obras públicas.
El debate público y gremial continúa excesivamente enfocado en la discusión de los procedimientos de selección. No obstante, el cambio estructural más relevante de esta reforma ya se encuentra en marcha: las contrataciones con el Estado han dejado de ser un simple trámite administrativo para convertirse en una función estratégica del sector público. El nuevo marco legal es un vehículo de gestión mejor diseñado, pero si las entidades del Estado no desarrollan con urgencia las capacidades operativas internas para conducirlo, la reforma solo añadirá complejidad técnica a los mismos resultados deficientes de siempre.
Desde Estudio Fuentes, nuestro equipo especializado en contratación estatal acompaña a empresas y proveedores en la correcta interpretación de este nuevo entorno de cadena de abastecimiento, garantizando que sus ofertas y relaciones con el Estado se estructuren bajo los más altos estándares de cumplimiento y eficiencia legal.
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